1. Úvod - Základní charakteristika PPP

1.1. Vymezení pojmu PPP

Public Private Partnership ("PPP") v překladu znamená Partnerství veřejného a soukromého sektoru. Tímto pojmem se označují formy spolupráce mezi orgány veřejné správy a podnikatelským sektorem za účelem zajištění financování, výstavby, obnovení, správy či údržby veřejné infrastruktury nebo poskytování veřejné služby.

1.2. Charakteristické rysy PPP projektů

PPP projekty jsou obvykle charakterizovány následujícími prvky:

· Financování projektu je částečně zajištěno ze soukromých zdrojů.
· Na soukromého partnera se přenáší rizika, která by při klasickém způsobu zadání veřejné zakázky nesl veřejný sektor.
· Vztah mezi soukromým a veřejným partnerem se vyznačuje dlouhodobostí.
· Soukromý partner se účastní několika fází projektu (návrh, výstavba, financování, provozování). Veřejnoprávní partner se soustředí především na definování cílů a dohled nad jejich plněním.

2. Klady a zápory PPP projektů

2.1. Přednosti PPP projektů

Jedním z nejvýznamnějších přínosů PPP projektů je jejich efektivnost. Projekty na bázi PPP jsou podle zahraničních odborníků za celou dobu své životnosti o 15 až 20 procent levnější než v případě klasického zadání veřejné zakázky. Mezi další důležité přínosy PPP projektů patří transparentnost, což je rovněž oblast, ve které má Česká republika co dohánět. Vzhledem k nedostatku finančních prostředků ve státním rozpočtu lze pomocí PPP projektů převést finanční zátěž spojenou například s vybudováním chybějící infrastruktury na soukromý subjekt.

Při současném způsobu zadávání veřejných zakázek je často opomíjeno kritérium související s náklady životního cyklu staveb. Veřejné soutěže jsou mnohdy založeny pouze na principu nabídky co nejnižší nabídkové ceny bez ohledu na to, zda náklady na opravy, údržbu a demolici budou v budoucnosti nadprůměrné či nikoliv. Přitom při posuzování výhodnosti předložených nabídek je třeba brát ohled na veškeré náklady, které jsou spojeny se životním cyklem stavby.

Velkou předností PPP projektů je rovněž vysoká motivace soukromého partnera na včasném dokončení realizované stavby. Dle zprávy ministerstva financí Velké Británie byl v případě využití principů PPP dokončen ve stanoveném termínu řádově vyšší počet projektů než v případě realizace projektů klasickou cestou.

Graf 1 - Srovnání termínů dokončení staveb ve Velké Británii při zadání veřejné zakázky na základě PPP a klasickým způsobem - zdroj dat: [3], str. 47

2.2. Rizika PPP projektů

Při aplikaci PPP principů může dojít k výskytu několika typů rizik. Mezi nejvýznamnější patří špatný odhad příjmových toků, které budou plynout z realizované stavby. Mezi další rizika patří riziko stavební, smluvní, politické, environmentální, riziko veřejného přijetí, riziko udržitelnosti atd. Abychom minimalizovali důsledky rizik plynoucích z PPP projektů, je potřeba věnovat dostatečný prostor přípravné fázi projektu

Při každém výstavbovém projektu se objevuje řada rizik. Jejich vzniku nelze často zabránit, ale dají se minimalizovat a rozdělit mezi zúčastněné strany. Při klasickém způsobu zadání veřejné zakázky nese maximum rizik veřejný sektor. Tudíž zhotovitel stavby není dostatečně motivován k tomu, aby se snažil rizikům předcházet. Zadáním veřejné zakázky na principu PPP se na soukromý subjekt přenáší většina rizik plynoucích z projektu. Následující tabulka uvádí obvyklou alokaci rizik mezi soukromý a veřejný sektor tak, jak se běžně používá v zemích Evropské unie, které mají s PPP projekty dlouholeté zkušenosti.

Tab. 1 - Rozdělení rizik mezi soukromý a veřejný sektor při různých typech projektů na bázi PPP

3. Příklady realizovaných PPP projektů v České republice

Vzhledem k neexistenci legislativní úpravy pro Partnerství veřejného a soukromého sektoru nebylo dosud v České republice realizováno mnoho PPP projektů. První vlaštovkou byla výstavba dálnice D47 z Lipníku nad Bečvou k česko-polské hranici. Bohužel tento pokus o aplikaci systému BOT v České republice nebyl úspěšný. Příčinu lze hledat v následujících nedostatcích:

· Nebylo v podstatě uskutečněno standardní transparentní výběrové řízení, které se běžně používá ve světě při zadávání veřejných zakázek tohoto typu.
· Nebylo provedeno srovnání předložené nabídky s tzv. Referenčním projektem (Public Sector Comparator). Tato hodnotící metoda se běžně používá při vyhodnocování nabídek v zemích Evropské unie. Public Sector Comparator (PSC) srovnává value-for-money dodanou projektem PPP s nejefektivnějším způsobem zajištění služby veřejným sektorem. Hodnota PSC představuje hypotetické celkové náklady efektivní organizace veřejného sektoru potřebné pro zajištění shodné služby po dobu plánovaného trvání PPP projektu.
· Rozdělení rizik mezi soukromý a veřejný sektor bylo provedeno nevhodným způsobem, kdy nebylo přihlédnuto k nákladům spojeným s řízením rizik přenesených v daném případě na soukromý sektor. Jinými slovy náklady za přenesení rizik na soukromý sektor byly v daném případě neúměrně vysoké. Přitom základní zásadou alokace rizik mezi soukromý a veřejný sektor při PPP projektech je princip, že riziko nese ta strana, která má nejlepší předpoklady k jeho efektivnímu řízení a tudíž i vynaloží srovnatelně nižší náklady, než by tomu bylo v případě přenesení rizika na druhou stranu.

Příkladem úspěšné realizace PPP projektu v oblasti poskytování veřejné služby soukromým sektorem, konkrétně firmou ELTODO-Citelum, s.r.o., je projekt správy, provozu a údržby veřejného osvětlení pro hlavní město Prahu. Společnost ELTODO-Citelum, s.r.o. zajišťuje do roku 2012 správu a provoz 124.000 sloupů veřejného osvětlení a 1.450 zdrojů slavnostního osvětlení unikátních sochařských děl a historických staveb, 436 veřejných hodin a 58 hodin věžních. Součástí kontraktu podepsaného na 15 let je také správa signalizace na světelných křižovatkách, osvětlení telefonních budek a péče o dopravní značky v hlavním městě.

Dalším úspěšným příkladem Partnerství veřejného a soukromého sektoru je projekt rozšíření čističky odpadních vod v Karviné, kdy byly využity ke spolufinancování finanční prostředky Evropské unie v programu ISPA.

Za zmínku rovněž stojí projekt bydlení OKC Poseidon v Pardubicích, kdy město Pardubice ve spolupráci se soukromými investory realizovalo v roce 2002 projekt výstavby 304 bytových jednotek s celkovými náklady ve výši 596 mil Kč.

Ministerstvo informatiky společně s českou pobočkou společnosti Intel odstartovalo 4. února 2003 projekt "Národní program počítačové gramotnosti v České republice", který široké veřejnosti nabízí možnost naučit se v některém ze 130 center v 97 městech celé České republiky základy práce s počítačem a využívání internetu a elektronické pošty. Tomuto projektu lze vytknout menší transparentnost výběrového řízení. V důsledku toho poskytuje realizace projektu pro veřejný sektor nižší efekt než by bylo možné dosáhnout.

4. Právní rámec partnerství v České republice

4.1. Současný stav legislativy

V současné době lze zadávat veřejné zakázky podle zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách a jeho prováděcích vyhlášek č. 239/2004 Sb., kterou se stanoví podrobný obsah a rozsah zadávací dokumentace stavby, a č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti.

Nyní platná legislativní úprava neumožňuje využívat pro zadávání veřejných zakázek principy, které se běžně uplatňují v zemích Evropské unie. Jedná se zejména o systém Design - Build, tedy systém navrhnout - postavit, dále o systém BOT (Build - Operate - Transfer, neboli postavit - provozovat - převést) a systém DBFO (Design - Build - Finance - Operate, neboli navrhnout - postavit - financovat - provozovat). Dochází tím ke zbytečnému odčerpávání finančních prostředků ze státního rozpočtu. Nemálo započatých projektů si vyžádá dodatečné náklady na dokončení. V případě, že by riziko překročení nákladů bylo převedeno na soukromý subjekt, byl by zhotovitel dostatečně motivován k tomu, aby hospodařil s finančními prostředky co nejúčelněji.

4.2. Stav implementace Partnerství veřejného a soukromého sektoru

Vláda schválila svým usnesením č. 7 ze 7. ledna 2004 "Politiku vlády České republiky v oblasti partnerství veřejného a soukromého sektoru". V této Politice vláda zavádí Partnerství veřejného a soukromého sektoru jako standardní nástroj při zajišťování veřejných služeb a veřejné infrastruktury. Dokument obsahuje principy přístupu vlády k problematice "Partnerství" a definuje rámec pro další postup státní správy.

Na tento dokument navazuje usnesení č. 791 z 25. srpna 2004 "Informace o stavu systémové implementace Partnerství veřejného a soukromého sektoru". Vláda deklaruje přesvědčení, že systémové a programové použití metody PPP přispěje mimo jiné k efektivnější alokaci veřejných prostředků, ekonomickému růstu, růstu přímých zahraničních investic a zajištění kvalitních veřejných služeb. Tento dokument dále obsahuje závazné termíny legislativních změn nezbytných pro systémovou implementaci Partnerství veřejného a soukromého sektoru. Mezi nejvýznamnější legislativní úkoly patří vypracování návrhu zákona o veřejně soukromých partnerstvích (koncesní zákon) a zásadní novela zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách. Doufejme, že výsledná podoba právního rámce Partnerství bude na vysoké úrovni a bude vycházet ze zkušeností vyspělých zemí, které již PPP projekty realizují mnoho let.

5. Závěr

Závěrem si položme otázku: "Jsou české stavební firmy připraveny na zahraniční konkurenci?" Odpověď by mohla vypadat takto. České firmy, zvyklé na dosavadní "standardní procedury" přidělování veřejných zakázek, se budou muset vypořádat s požadavky náročných a výrazně transparentnějších a objektivnějších výběrových řízení. Ilustrací tohoto náročného prostředí zahraničních firem může sloužit britská praxe zadávání veřejných zakázek, tzv. Prime Contracting.

Velké stavební firmy, dnes již bez výjimky vlastněné zahraničním kapitálem, mají předpoklady rychle a doufejme i efektivně reagovat na nadcházející změnu podmínek zadávání veřejných zakázek. Důvodem pro toto tvrzení je skutečnost, že zahraniční majoritní vlastníci českých firem již v tomto tvrdém konkurenčním prostředí pracují a své zkušenosti a know-how již dnes přenášejí na své české dceřiné firmy. Navíc tyto firmy, i když prozatím v omezeném rozsahu, získávají praktické zkušenosti z působení v evropském konkurenčním prostředí účastí při realizaci zahraničních zakázek. Jinou otázkou je, do jaké míry budou připraveny na evropské konkurenční prostředí menší české firmy bez zahraničního vlastníka

Je si třeba uvědomit, že vznikající segment trhu PPP projektů bude v důsledku své specifičnosti přístupný pouze firmám "nejtěžšího kalibru". Budou to zejména největší české firmy, do kterých již vstoupil zahraniční kapitál. Ostatní firmy, které se včas nepřizpůsobí požadavkům evropského konkurenčního prostředí, budou nadále sehrávat úlohu subdodavatelů těchto velkých českých firem v regionálně omezeném národním měřítku.

Literatura

[1] Eltodo EG, A.S. Výroční zpráva 2003, ELTODO EG, a.s., 2004
[2] European Commission. Guidelines for Successful Public - Private Partnerships, European Commission, 2003
[3] HM Treasury. PFI: meeting the investment challenge, HM Treasury, 2003
[4] Komise Evropských Společenství. Zelená kniha o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o veřejných zakázkách a koncesích, Komise Evropských společenství, 2004.
[5] Ministerstvo financí ČR: Public private partnership. Návrh PPP politiky ČR - prezentace pro pražský "privátní" panel, 2003 URL: http://www.mfcr.cz/download/ppp/implementace/cz-prezentaceppp.ppt
[6] Ministerstvo financí ČR: Public Private Partnership. Politika vlády České republiky v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru, 2004 URL: http://www.mfcr.cz/index.php?d=194
[7] Ministerstvo financí ČR: Public Private Partnership. Usnesení vlády České republiky ze dne 25. srpna 2004 č. 791, 2004 URL: http://www.mfcr.cz/index.php?d=333
[8] Ministerstvo inforamtiky ČR. Národní vzdělávací program počítačové gramotnosti v České republice, 2004 URL: http://micr.trustica.cz/scripts/detail.php?id=272
[9] Partnerships Victoria. Risk Allocation and Contractual Issues, Department of Treasury and Finance, 2001
[10] Partnerships Victoria. Practitioners' Guide, Partnerships Victoria, 2001